1. Що таке громадська екологічна експертиза?
2. Експертизою чого є екологічна експертиза?
3. Зміст екологічної експертизи
4. Презумпція потенційної екологічної небезпеки
5. Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС)
6. Державна екологічна експертиза
7. Громадська екологічна експертиза
8. Примітки

Що таке громадська екологічна експертиза?

Первісна трактування цього терміна була дуже широкою. Під незалежної екологічної експертизою мали на увазі різноманітні способи одержання й аналізу інформації (екологічний моніторинг, оцінка впливу на навколишнє середовище, незалежні дослідження і т.д.) 1 . Дуже часто говорилося про екологічну експертизу природного комплексу або діючого підприємства. Таке тлумачення цього поняття саме по собі цілком обгрунтовано - слово експертиза в російській мові означає глибокий аналіз явища, що будується на раніше накопичений досвід.

Однак в даний час поняття громадська екологічна експертиза визначено законодавчо. Вперше цей термін з'явився в Федеральному законі "Про охорону навколишнього природного середовища" (1991 р). Більш докладно екологічна експертиза, як державна, так і громадська, регламентується Федеральним законом "Про екологічну експертизу" (Далі в тексті - Закон) [ 2 ], Який вступив в силу наприкінці 1995 р

У Федеральному законі "Про екологічну експертизу" дається таке визначення:

"Екологічна експертиза - встановлення відповідності запланованій господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і допустимості реалізації об'єкта експертизи з метою попередження можливих несприятливих впливів цієї діяльності на навколишнє природне середовище та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об'єкта екологічної експертизи" [ 2, Ст. 1 ].

Екологічна експертиза може бути державного і суспільного [ 2, Ст. 4 ].

Відносно громадської екологічної експертизи йдеться, що вона проводиться за ініціативою громадян і громадських організацій (об'єднань), а також з ініціативи органів місцевого самоврядування громадськими організаціями (об'єднаннями) ... [ 2, Ст. 20 ].

Експертизою чого є екологічна експертиза?

Насправді, відповідно до Закону, будь-яка екологічна експертиза є експертизою конкретної документації, наприклад, техніко-економічного обгрунтування, проекту міжнародної угоди або обгрунтування заяви про видачу ліцензії.

Відповідно до закону [ 2, Ст. 11, 12, 21 ], Об'єктами державної екологічної експертизи є (список наводиться в скороченні, повний список об'єктів експертизи міститься у відповідних статтях Закону):

• проекти правових актів нормативного та ненормативного характеру,
• проекти комплексних і цільових федеральних програм,
• проекти генеральних планів розвитку територій,
• всі види містобудівної документації (наприклад, генеральний план, проект забудови),
• проекти схем розвитку галузей народного господарства,
• проекти міждержавних інвестиційних програм,
• проекти комплексних схем охорони природи РФ, схем охорони і використання природних ресурсів (в т.ч. проекти землекористування та лісовпорядкування, матеріали, що обґрунтовують переклад лісових земель в нелісові),
• проекти міжнародних договорів,
• матеріали обгрунтування ліцензій на здійснення діяльності, здатної вплинути на навколишнє середовище,
• техніко-економічні обґрунтування і проекти будівництва, реконструкції, розширення, технічного переоснащення, консервації та ліквідації громадських організацій і інших об'єктів господарської діяльності, незалежно від їх кошторисної вартості, відомчої приналежності і форм власності,
• проекти технічної документації на нову техніку, технологію, матеріали, речовини, сертіфіціруемие товари і послуги.

Крім власне об'єкта експертизи, на державну екологічну експертизу видаються:

• позитивні висновки та (або) документи погоджень органів федерального нагляду і контролю з органами місцевого самоврядування, одержуваних у встановленому законодавством України порядку;
• укладення федеральних органів виконавчої влади стосовно об'єкта державної екологічної експертизи у разі його розгляду зазначеними органами та висновків громадської екологічної експертизи в разі її проведення;
• матеріали обговорень об'єкта державної екологічної експертизи з громадянами та громадськими організаціями (об'єднаннями), організованих органами місцевого самоврядування [ 2, ст.14 ].

Громадська екологічна експертиза може проводитися стосовно тих же об'єктів, що і державна екологічна експертиза, за винятком об'єктів, відомості про які становлять державну, комерційну і (або) іншу охоронювану законом таємницю [ 2, Ст. 21 ].

Таким чином, незалежні дослідження екологічної та соціальної ситуації, при всій їх важливості і корисності, громадської екологічної експертизою все ж не є. Не можна говорити про експертизу вже існуючого підприємства 2 (Але можлива експертиза проекту його реконструкції або обгрунтовує документації на продовження або отримання ліцензії на певний вид діяльності).

Будь-яка екологічна експертиза, в тому числі громадська, передбачає роботу з передпроектної та проектної документації, проектами планів, програм, договорів та іншої обгрунтовує документації, причому на завершальній стадії її підготовки.

Зміст екологічної експертизи

Кілька більш детально зміст екологічної експертизи розгорнуто в "Положенні про порядок проведення державної екологічної експертизи" [ 8 ]. Хоча Положення стосується лише державній експертизі, дане місце є конкретизацію статті Закону, яка дає загальне визначення екологічної експертизи, а тому відноситься як до державної, так і до громадської експертизи.

Отже, згідно з Положенням, екологічна експертиза повинна встановити:

1. Відповідність запланованій діяльності вимогам нормативних актів з питань охорони навколишнього середовища;
2. Повноту оцінки масштабів впливу запланованій діяльності на навколишнє середовище;
3. Допустимість планованої діяльності з точки зору безпеки навколишнього середовища;
4. Достатність передбачених проектом заходів з охорони навколишнього середовища [ 8, п. 15 ].

Презумпція потенційної екологічної небезпеки

Відповідно до Закону, екологічна експертиза грунтується на принципі презумпції потенційної екологічної небезпеки будь-який запланованій господарської чи іншої діяльності [ 2, Ст. 3 ]. Це означає, що обов'язком замовника ( "господаря" запланованій діяльності; див. Нижче розділ "Де отримати об'єкт експертизи") є прогноз впливу запланованій діяльності на навколишнє середовище і обгрунтування допустимість цього впливу. Замовник також зобов'язаний передбачити необхідні заходи щодо захисту навколишнього середовища і саме на ньому лежить тягар доведення екологічної безпеки запланованій діяльності.

При цьому такі прогнози і обґрунтування, а також опис заходів із захисту, повинні в явному вигляді входити до складу документації, що подається на експертизу. Відповідно до Закону, необхідною умовою прийому документації на державну екологічну експертизу є в її складі матеріалів оцінки впливу запланованій діяльності на навколишнє середовище. Взагалі кажучи, в обов'язки організації, яка проводить експертизу, не входить передбачення цих впливів. Відсутність або неповнота таких матеріалів є підставою для повернення матеріалів замовнику на доопрацювання. Виходячи з цього, "Положення про порядок проведення державної екологічної експертизи" встановлює два види негативного висновку - (а) висновок про неприпустимість реалізації об'єкта експертизи та (б) висновок про необхідність доопрацювання поданих матеріалів [ 8, п. 20 ] (Звичайно, причиною повернення на доопрацювання може служити не тільки відсутність або неповнота матеріалів, пов'язаних з оцінкою впливу на навколишнє середовище).

Ризикнемо припустити, що в більшості випадків вадою документації є саме неповне або неякісний прогноз впливу запланованій діяльності на навколишнє середовище. Документація, яка надається на експертизу, рідко містить прямі протиріччя з існуючими нормативами (хоча такі ситуації теж можливі). З іншого боку, при проведенні екологічної експертизи часто в першу чергу шукають саме невідповідність нормативам, приділяючи меншу увагу якості підготовки матеріалів з оцінки впливу. Тому саме ці матеріали заслуговує на особливу увагу при проведенні громадської (та й будь-який) екологічної експертизи.

Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС)

"Оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) - процедура обліку екологічних вимог законодавства Російської Федерації при підготовці та прийнятті рішень про соціально-економічний розвиток суспільства.

ОВНС організується і здійснюється з метою виявлення і прийняття необхідних і достатніх заходів щодо попередження можливих неприйнятних для суспільства екологічних та пов'язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації господарської чи іншої діяльності ".

Для великих об'єктів (наприклад, нафтовидобувних підприємств потужністю понад 500 тис. Т / рік), а також для деяких небезпечних об'єктів або видів діяльності незалежно від їх масштабу (наприклад, будь-яких хімічних або мікробіологічних виробництв) замовник повинен організувати оцінку впливу на навколишнє середовище (ОВНС ) у відповідності зі спеціальною процедурою. Ця процедура, також як і список відповідних об'єктів, регламентуються "Положенням про ОВНС" [ 10 ].

Взагалі кажучи, ОВНС в контексті цього Положення [ 10 ] Не зводиться тільки до розрахунку параметрів можливих впливів на основі проектних даних. Такий розрахунок - лише одна з частин більш широкого процесу. Цей процес, серед інших складових, обов'язково повинен включати:

• розгляд розумних альтернатив запланованій діяльності;
• вироблення пропозицій за програмою екологічного аналізу (моніторингу), яка буде здійснюватися після реалізації проекту;
• проведення громадських слухань для всіх об'єктів, крім "об'єктів спеціального призначення, інформація про яких вимагає конфіденційності" (поняття "об'єкта спеціального призначення", на наш погляд, може мати на увазі об'єкт тільки державної, але ніяк не комерційної таємниці - авт.) [ 10, п. 3.2 ].

Положення вимагає "широкий огляд (громадські слухання)", необхідний Положенням [ 10, п. 3.2 ], Що мають на увазі не просто якісь заходи по взаємодії з населенням, а, як мінімум, широке оповіщення громадськості про майбутні слухання і можливість для всіх бажаючих прийняти в них участь.

Метою процесу ОВНС є виявлення і врахування екологічних (а також пов'язаних з ними соціальних і економічних) наслідків реалізації проекту, причому на якомога більш ранніх етапах проектування, коли внесення змін до проекту менш болісно для замовника.

Хоча Положення про ОВНС є відомчим документом Госкомекологіі Росії, вона зареєстрована в Міністерстві юстиції і, таким чином, має юридичну силу для всіх відомств, підприємств і організацій незалежно від форми власності.

Без матеріалів, які документують проведену процедуру ОВНС, проектна документація не може бути прийнята на державну екологічну експертизу [ 10, п. 1.7 ] - це і є механізмом, за допомогою якого органи, що здійснюють експертизу, можуть домагатися виконання Положення [ 10 ].

Відзначимо ще три моменти:

• Процедура ОВНС організується і фінансується замовником (інвестором) [ 10, п. 4.1 ].
• Для об'єктів, які не включені до переліку обов'язкових, "доцільність проведення ОВНС визначається органами виконавчої влади суб'єктів РФ за поданням територіальних органів Мінприроди РФ" [ 10, п. 1.3 ].
• Якщо ОВНС для об'єкта не проводилася (об'єкт не включений в перелік обов'язкових), документація, яка надається на експертизу, проте повинна містити матеріали оцінки впливу на навколишнє середовище [ 2, Ст. 14; 9, п. 1.4 ].

Більш детально процес оцінки впливу описаний в частині 1 "Оцінка впливу на навколишнє середовище і екологічна експертиза" книги Еколайн. Сучасні механізми екологічного регулювання. - М .: Соціально-Екологічний Союз. - у пресі.

Державна екологічна експертиза

Державна експертиза проводиться уповноваженими органами: на федеральному рівні - Департаментом державної екологічної експертизи Госкомекологіі Росії, на рівні суб'єктів федерації - відповідними підрозділами обласного (республіканського) Комітету з охорони навколишнього середовища.

Поділ повноважень між органами державної екологічної експертизи федерального рівня і рівня суб'єктів федерації визначається статтями 11 і 12 Закону на підставі масштабу і значення господарських об'єктів (видів діяльності).

На жаль, існуючі нормативні акти надають небагато можливостей для участі громадськості у державній експертизі.

Стаття 19. Права громадян та громадських організацій (об'єднань) в області екологічної експертизи

1. Громадяни та громадські організації (об'єднання) у сфері екологічної експертизи мають право:

   висувати пропозиції про проведення відповідно до цього Закону громадської екологічної експертизи господарської та іншої діяльності, реалізація якої зачіпає екологічні інтереси населення, що проживає на даній території;

   направляти в письмовій формі спеціально уповноваженим державним органам у сфері екологічної експертизи аргументовані пропозиції щодо екологічних аспектах запланованій господарської та іншої діяльності;

   отримувати від спеціально уповноважених державних органів у сфері екологічної експертизи, які організовують проведення державної екологічної експертизи конкретних об'єктів екологічної експертизи, інформацію про результати її проведення;

   здійснювати інші дії в області екологічної експертизи, що не суперечать законодавству Російської Федерації.

2. При підготовці висновку державної екологічної експертизи експертною комісією державної екологічної експертизи та при прийнятті рішення про реалізацію об'єкта державної екологічної експертизи повинні розглядатися матеріали, направлені експертну комісію державної екологічної експертизи та відображають громадську думку

Більше прав у зв'язку з державною екологічною експертизою мають органи місцевого самоврядування (міські та районні адміністрації, а також представницькі органи відповідного рівня). Ці права можуть виявитися корисними для громадських організацій, що мають налагоджені відносини з цими органами.

Уповноважені органи зобов'язані Попередньо інформуваті органи місцевого самоврядування про проведення ЗАСіДАНЬ експертних комісій за [ 2, Ст. 7, 8 ] (Це важливо, тому що ніяких механізмів попереднього інформування громадськості про хід державної експертизи в Законі не передбачено).

Стаття 9. Повноваження органів місцевого самоврядування в області екологічної експертизи

1. До повноважень органів місцевого самоврядування в області екологічної експертизи на відповідній території відносяться:

   делегування експертів для участі в якості спостерігачів у засіданнях експертних комісій державної екологічної експертизи об'єктів екологічної експертизи в разі реалізації цих об'єктів на відповідній території і в разі можливого впливу на навколишнє природне середовище господарської та іншої діяльності, що намічається іншої адміністративно-територіальною одиницею;

   прийняття і реалізація в межах своїх повноважень рішень з питань екологічної експертизи на підставі результатів громадських обговорень, опитувань, референдумів, заяв громадських екологічних організацій (об'єднань) та рухів, інформації про об'єкти екологічної експертизи;

   організація громадських обговорень, проведення опитувань, референдумів серед населення про запланованій господарської та іншої діяльності, яка підлягає екологічної експертизі;

   організація на вимогу населення громадських екологічних експертиз.

   <...>

2. Органи місцевого самоврядування мають право:

   отримувати від відповідних державних органів необхідну інформацію про об'єкти екологічної експертизи, реалізація яких може впливати на навколишнє природне середовище в межах території відповідного муніципального освіти, і про результати проведення державної екологічної експертизи та громадської екологічної експертизи;

   направляти в письмовій формі спеціально уповноваженим державним органам у сфері екологічної експертизи аргументовані пропозиції щодо екологічних аспектах реалізації запланованій господарської та іншої діяльності

Корисно також знати, що:

• Позитивний висновок державної екологічної експертизи втрачає силу при внесенні змін у проектну та іншу документацію, при реалізації проекту з відхиленнями від документації, що пройшла експертизу [ 2, Ст. 18 ].
• Позитивний висновок державної екологічної експертизи має юридичну силу в протягом терміну, визначеного органом, що проводить конкретну експертизу, і втрачає чинність після закінчення цього терміну [ 2, Ст. 18 ].
• Висновок не буває умовно-позитивним: висновок із зауваженнями, які вимагають доопрацювання документації, є негативним. Після усунення недоліків повинна бути проведена нова експертиза [ 2, Ст. 18 ].

Громадська екологічна експертиза

Відповідно до Закону, організації, що здійснюють громадську експертизу, мають право:

• отримувати від замовника документацію, що підлягає екологічної експертизі, в обсязі, встановленому в пункті 1 статті 14 цього Закону (тобто в тому ж обсязі, що і органи, що здійснюють державну експертизу);
• знайомитися з нормативно-технічною документацією, що встановлює вимоги до проведення державної екологічної експертизи;
• брати участь як спостерігачі через своїх представників у засіданнях експертних комісій державної екологічної експертизи й брати участь у проведеному ними обговоренні висновків громадської екологічної експертизи [ 2, Ст. 22 ].

Фактично, згідно з логікою чинного законодавства, громадська експертиза є механізмом громадського контролю за ходом державної експертизи та громадської участі в ній. На жаль, можливості цієї участі вельми обмежені. Законодавчо закріплено тільки право на доступ до проектної документації (причому це право обмежене не тільки державної, а й комерційною таємницею) і участь спостерігачів у засіданнях комісій. Висновок громадської експертизи не має прямої юридичної сили - воно є лише одним з документів, розглянутих в процесі державної експертизи.

Тим не менш, не слід нехтувати можливістю організувати громадську екологічну експертизу.

По-перше, як вже було сказано, вона є практично єдиним механізмом громадського контролю за ходом державної екологічної експертизи.

По-друге, з нашої точки зору, при організації різного роду громадських кампаній, роботи з пресою і т.п., статус "укладання громадської експертизи, проведеної відповідно до закону" може сприйматися як більш високий у порівнянні з "думкою незалежних фахівців" або "думкою громадськості".

Примітки

1 У деяких джерелах громадська екологічна експертиза ототожнювалася з широким громадським обговоренням або навіть з такою специфічною формою вираження громадської думки, як референдум. (Екологічний словник / Укладачі: С. Гелятітскій, І. Зайонц, Л. Чертков, В. Екзарьянц. - М .: Конкорд ЛТД - Ekoprom, 1993. - 202 с.)

2 У разі діючого підприємства, відповідно до прийнятої термінологією, слід говорити не про суспільну екологічну експертизу, а про організацію громадського екологічного моніторингу та контролю. Цьому питанню присвячена книга Як організувати громадський екологічний моніторинг: Керівництво для громадських організацій / Т.В. Гусєва та ін .; Під ред. М.В. Хотулевой. - М .: Соціально-Екологічний Союз, 1998..

© Еколайн, 1998.