NB: Адміністративне право і практика адміністрування

Кравчук А.М. - Від концепції належного державного управління до практики адміністративного правотворчості федеральних органів виконавчої влади // NB: Адміністративне право і практика адміністрування. - 2013. - № 11. - С. 1 - 16. DOI: 10.7256 / 2306-9945.2013.11.1060 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=10602

Від концепції належного державного управління до практики адміністративного правотворчості федеральних органів виконавчої влади

Анотація.

DOI:

Дата направлення до редакції:

Дата рецензування:

Дата публікації:

Abstract.

Keywords:

Яким має бути державне управління? Це питання займав мислителів з античних часів, про що свідчать дійшли до нас роботи Платона і Аристотеля, але пошук ідеалу досі актуальний. В даний час державне управління є предметом розгляду багатьох наук, в числі яких можна назвати політологію, правознавство, науку державного управління та ін.

Прогресивні світові досягнення в дослідженні державного управління необхідно враховувати при проведенні адміністративних реформ в кожній державі, слід прагнути до реалізації на практиці визнаного прогресивною частиною світової спільноти ідеалу належного державного управління ( «Good Governance»).

У цій статті основні засади сучасної концепції належного державного управління ( «Good Governance») будуть розглянуті з точки зору їх реалізації в нормативному регулюванні процесу розробки і прийняття нормативних правових актів (далі - НПА) федеральними органами виконавчої влади, оскільки як зауважив Д.Н. Бахрах, державне управління поряд з правозастосування здійснює адміністративне правотворчість (правоустановленія) [1, C.33] . Проведення державою реформ різних видів державного управління, різних галузей законодавства на основі загальних принципів дозволить забезпечити системність реформ і їх несуперечливість.

У зв'язку з цим, аналіз принципів сучасної концепції «Good Governance» (належного державного управління), дозволить виявити напрями для вдосконалення адміністративної правотворчості, тобто підготовки і видання НПА федеральними органами виконавчої влади як однієї з можливих видів державного управління.

Видання федеральними органами виконавчої влади якісних НПА, в рамках процедури, що забезпечує реалізацію принципів належного державного управління ( «Good Governance»), має розглядатися як одна з необхідних умов ефективності механізму адміністративно-правового регулювання.

Термін «Good Governance» ще не отримав загальноприйнятого перекладу. Звісно ж, що найбільш підходящим є переклад «Належне державне управління» (далі - НГУ), оскільки він більш повно відображає зміст концепції, на відміну від, наприклад, «якісного державного управління» [2] або «доброго врядування» [8] , І найчастіше використовується в перекладах міжнародних документів, до яких приєдналася Російська Федерація, наприклад, в Конвенції про кримінальну відповідальність за корупцію (ETS № 173).

Разом з тим, ефективність державного управління є невід'ємною частиною концепції НГУ, що реалізує запропонований Шмалий О.В. підхід до розуміння ефективності виконавчої влади як системному взаємодії двох складових - законності та результативності, який дозволив обґрунтувати розуміння ефективності виконавчої влади як стану її організації і здійснення, що забезпечує досягнення правовими засобами виражених в праві цілей [6, C. 13] .

Крім того, слід зазначити, що в рамках дослівного перекладу терміна «Good Governance» слово «державне» англійською мовою відсутня, але в українській транскрипції воно необхідне, оскільки в концепції йдеться саме про управління державою, причому не тільки про управлінську діяльність державних органів , але і недержавних акторів.

Концепція НГУ висвітлюється в матеріалах міжнародних організацій, таких як ООН і ОЕСР.

В рамках ОЕСР створена спеціальна організаційна структура з координації теоритических розробок і практики проведення адміністративних реформ - Комітет з публічного менеджменту ОЕСР.

Разом з тим, беручи до уваги, що в діяльність ООН залучено більшу кількість держав, підходи ООН повинні володіти порівняно більш універсальним характером, тому звернемося до її розробок.

Базові характеристики НГУ згідно з матеріалами Економічної і соціальної комісії ООН по Азії і Тихоокеанському регіону (ESCAP) включають участь, орієнтованість на консенсус, підзвітність, прозорість, швидкість реагування, ефективність і кваліфікованість, рівність, недискримінаційність (інклюзивність) і верховенство [10] .

Розглянемо зазначені характеристики НГУ, щоб виявити які з них вже реалізовані, а які, якщо це буде доцільно, тільки належить врахувати при реформуванні правового регулювання розробки та прийняття НПА.

В якості одного з основних принципів НГУ ООН пропонує розглядати участь в державному управлінні населення (чоловіків і жінок), яке може бути безпосереднім або опосередкованим через легітимних представників.

Разом з тим, важливо відзначити, що участь через представників не обов'язково означає врахування інтересів всіх, і особливо найбільш уразливих і нечисленних груп населення, в процесі прийняття рішень. Головне, що потрібно від державних органів це те що, участь повинно бути організовано і інформаційно забезпечено. Участь передбачає наявність свободи асоціацій і самовираження, а також організованого громадянського суспільства.

При розгляді принципу участі в першу чергу слід відзначити, що розробкою НПА займаються, як правило, державні службовці федеральних органів виконавчої влади, що безумовно є однією з форм участі громадян. Згідно зі статтею 4 Федерального закону від 27 липня 2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації» одним з принципів державної служби є рівний доступ громадян, володіють державною мовою Російської Федерації, до громадянської службі та рівні умови її проходження незалежно від статі , раси, національності, походження, майнового і посадового становища, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, а також від інших обставин, не пов'язаних з професійними і діловими якостями цивільного службовця.

Потім, необхідно відзначити, що в процесі подальшої підготовки і видання НПА федеральними органами виконавчої влади участь більш широкого кола громадян і організацій (чим при власне розробці проекту НПА) забезпечується в рамках процедур громадської експертизи проектів НПА та публічних обговорень. Разом з тим, слід зазначити, що від держави залежить тільки організаційна складова, а найбільша частка відповідальності лягає на представників громадянського суспільства і груп інтересів, їх компетентності і активності.

Наступним принципом НГУ є верховенство закону, який є одним з загально-правових принципів. Цей принцип закріплений в Конституції Російської Федерації: в статті 14 зазначено, що Конституція Російської Федерації і федеральні закони мають верховенство на всій території Російської Федерації.

Також слід зазначити, що верховенство закону розглядається в актах міжнародного права (Паризької хартії для нової Європи від 21 листопада 1990 г.) як основа демократії.

Суть верховенство закону розглядається і в правовій доктрині. Наприклад, Короткова О.І. пише, що «верховенство закону виражається в тому, що головні, основоположні суспільні відносини у всіх сферах суспільного життя регулюються законами, забезпечуючи реальність прав і свобод громадян, їх юридичну захищеність. Верховенство закону означає також його загальність, що не залишає неврегульованих законом найбільш істотних областей життя суспільства. Нарешті, верховенство закону означає твердження його панування, тобто такого його положення, коли виражені в ньому початку і підвалини суспільства залишалися б непохитними, а всі суб'єкти суспільного життя без жодного винятку повинні підкорятися його нормам. » [9]

Крім того, заслуговує уваги зміст принципу верховенство закону, запропоноване ООН. Генеральний секретар ООН в одному зі своїх доповідей визначив верховенство закону «як принцип державного управління, згідно з яким всі особи, установи і структури, державні та приватні, в тому числі сама держава, функціонують під дією законів, які були публічно прийняті, в рівній мірі виконуються і незалежно реалізуються судовими органами і які сумісні з міжнародними нормами і стандартами в галузі прав людини. Для цього також необхідні заходи, щоб забезпечити дотримання принципів примату права, рівності перед законом, відповідальності перед законом, неупередженого застосування законів, поділу влади, участі в прийнятті рішень, правової визначеності, недопущення свавілля і процесуальної і правової транспарентності ». [11]

У процесі підготовки і видання НПА федеральними органами виконавчої влади враховані обидва аспекти принципу законності: по-перше, нормативно закріплена процедура підготовки і видання НПА постановою Уряду Російської Федерації від 13 серпня 1997 № 1009 «Про затвердження Правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації », а по-друге, зміст НПА проходить перевірку відповідності законодавству Російської Федерації в рамках правової експертизи юридичес ой служби федерального органу виконавчої влади, а у випадках, коли НПА зачіпають права, свободи і обов'язки людини і громадянина, встановлюють правовий статус організацій, мають міжвідомчий характер, Мін'юст Росії проводить правову експертизу НПА при їх реєстрації (на практиці можливі випадки проведення Мін'юстом Росії правової експертизи із зазначенням відсутності необхідності державної реєстрації).

Транспарентність є одним з головних принципів НГУ і означає, що процедури ухвалення та набрання чинності НПА відповідають встановленим правилам, в сукупності з тим, що інформація про хід розробки НПА знаходиться у вільному і прямому доступі для тих, на кого ці акти поширюються. Інформація повинна бути достатньою і повинна надаватися у зрозумілій формі і в доступних засобах масової інформації.

При виданні НПА федеральними органами виконавчої влади транспарентність забезпечується за рахунок розміщення інформації про запропоновані проекти НПА на офіційному і на спеціальному сайті regulation.gov.ru відповідно до постанови Уряду Російської Федерації від 25 серпня 2012 року № 851 «Про порядок розкриття федеральними органами виконавчої влади інформації про підготовку проектів нормативних правових актів та результати їх громадського обговорення ».

Опублікування виданих та зареєстрованих НПА федеральних органів виконавчої влади здійснюється в порядку, встановленому Указом Президента Російської Федерації від 23 травня 1996 № 763 «Про порядок опублікування і набрання чинності актами Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації і нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади »та постановою Уряду Російської Федерації від 13 серпня 1997 № 1009« Про затвердження Правил підготовки нормативних правових актів федеральних орган у виконавчій владі і їх державної реєстрації ». Реалізація принципу транспарентності зачіпає відмінності в «офіційне опублікування» та «офіційному тексті» НПА, яке відзначає Бошно С.В. при аналізі Указу Президента Російської Федерації від 23 травня 1996 № 763: «Систематичне і мовне тлумачення тексту Указу призводить до висновку: вираження« офіційне опублікування »та« офіційний текст »не є синонімами. У першому випадку мова йде про процесуальну стороні правотворчого процесу, в якому з опублікуванням зв'язується можливість вступу правового акта в юридичну силу. Саме про опублікування йдеться в Конституції Російської Федерації. Вираз «офіційний текст» означає, що він є точним, гарантованим від фальсифікацій. Це дуже важливо для нормативних правових актів, але не замінює офіційного опублікування. » [7] Слід зазначити, що зазначене розходження здатне викликати складності при застосуванні актів Президента Російської Федерації та актів Уряду Російської Федерації, в зв'язку з тим, що поширення в електронному вигляді федеральним державним унітарним підприємством «Науково-технічний центр правової інформації« Система »Федеральної служби охорони Російської Федерації , а також органами державної охорони офіційних текстів актів Президента Російської Федерації та актів Уряду Російської Федерації не може рассматр тися як їх опублікування. Для НПА федеральних органів державної влади такої складності не виникає, в зв'язку з тим, що нормативними актами не передбачено їх поширення в електронному вигляді, прирівняному до їх офіційного опублікування.

Наступним принципом НГУ є швидкість реагування на існуючі проблеми. В контексті НГУ швидкість реагування на існуючі проблеми означає здійснення дій та прийняття рішень, покликаних служити інтересам суспільства, в розумні терміни.

Принцип швидкості реагування при виданні НПА федеральними органами виконавчої влади не реалізований. Навіть при наявності термінів видання НПА федеральних органів виконавчої влади, встановлених відповідними дорученнями Уряду Російської Федерації або Президента Російської Федерації, вони не завжди дотримуються. Нормативно не закріплено обов'язок федеральних органів виконавчої влади швидко реагувати і врегулювати певні суспільні відносини шляхом видання НПА в зв'язку зі зверненнями громадян.

Крім того, реалізація цього принципу зачіпає проблему видання актів федеральними органами виконавчої влади в ініціативному порядку. Важливо відзначити, що деякі дослідники не підтримують можливість видання НПА в ініціативному порядку. Наприклад, Никифоров М.В. [3, С. 37] вважає, що існування «ініціативних» підзаконних НПА суперечить самій суті цих актів як підзаконних і служить безпідставної легалізації та абсолютизації адміністративного розсуду. У зв'язку з цим, звернення громадян, про ініціювання видання НПА навряд чи слід розглядати як більш вагома підстава, ніж відповідна ініціатива федерального органу виконавчої влади.

Разом з тим, з метою реалізації зазначеного принципу НГУ за доцільне нормативно закріпити право федеральних органів виконавчої влади в сфері їх компетенції в ініціативному порядку видавати НПА, що носять процедурний характер і НПА, які не передбачають покладання на громадян і організацій додаткових обов'язків на громадян і організації.

До принципам НГУ ООН також відносить необхідність орієнтуватися на консенсус. Облік різних інтересів і досягнення максимально широкого консенсусу в суспільстві забезпечує відповідність прийнятих рішень інтересам найбільшої кількості членів суспільства. Разом з тим, при прийнятті рішень повинна бути врахована довгострокова перспектива, а також прийняті до уваги необхідних заходів для забезпечення досягнення цілей сталого розвитку.

Зазначений принцип реалізований в процедурі підготовки та видання федеральними органами виконавчої влади НПА тільки в обмеженій формі - з точки зору обов'язковості консенсусу зацікавлених федеральних органів виконавчої влади. Позиція громадян і організацій носить скоріше факультативний характер, що зумовлено відсутністю інституційної організованості представників громадян і організацій. Разом з тим, окремі досягнення в орієнтованості на консенсус реалізовані при регулюванні процедури антикорупційної експертизи проектів НПА за допомогою встановлення обов'язковості результатів експертизи у випадках, передбачених Федеральним законом від 17 липня 2009 р № 172-ФЗ «Про антикорупційної експертизи нормативних правових актів та проектів нормативних правових актів »).

Рівність і недискримінаційність (інклюзивність) як принцип НГУ в розумінні Економічної і соціальної комісії ООН по Азії і Тихоокеанському регіону (ESCAP) пов'язано з добробутом. Розглядаючи рівність і недискримінаційність (інклюзивність) ESCAP на своєму офіційному сайті вказує, що добробут суспільства залежить від впевненості його членів в тому, що вони беруть участь в розподілі благ, і не відчувають себе відстороненими від основних процесів, що відбуваються. Всі члени суспільства, і особливо найбільш уразливі, повинні мати можливість поліпшити або підтримувати на постійному рівні свій добробут. [10]

Відповідно до зазначеної трактуванні цей принцип безпосередньо відсутня в процедурі підготовки та видання федеральними органами виконавчої влади НПА. У буквальному значенні рівність і недискримінаційність закріплені в статтях 6 і 19 Конституції Російської Федерації і їх дотримання має перевірятися в рамках правової експертизи проектів НПА.

Наступним принципом НГУ є принцип ефективності. Ефективність в даному випадку мається на увазі, що державне управління може бути визнано належним, якщо адміністративні процедури і результати діяльності державних органів відповідають інтересам суспільства, а, наявні в розпорядженні державних органів, ресурси використовуються щонайкраще. Принцип ефективності в контексті концепції НГУ включає також використання ресурсів відповідно до концепції сталого розвитку та захист навколишнього середовища.

Ефективність НПА повинна бути оцінена при проведенні оцінки регулюючого впливу. Разом з тим, не дивлячись на розвиток норматівного- правового та методичного забезпечення процедури оцінки регулюючого впливу критерії ефективності НПА нормативно не закріплені. Разом з тим, в науці адміністративного права це питання стало предметом вивчення. Наприклад, Разуваєв А.А. розглядає в рамках дослідження експертизи як засобу підвищення ефективності правореалізації ефективність норм права як їх результативність, тобто здатність досягати поставлених цілей, позитивно впливати на суспільні відносини і, на поведінку суб'єктів правового регулювання [5, С.110-111] . Журкіна Є.В. вважає можливим визначити поняття «ефективність законодавства» як сукупність ознак, що характеризують «формальне» досконалість входять до його систему нормативних правових актів, і властивостей, що сприяють найбільш оптимальному регулювання суспільних відносин у відповідності з поставленими нормотворцям цілями [4, C.9] . Запропоноване Журкіна Є.В. визначення поняття «ефективність законодавства» представляє інтерес для теоретичних розробок, воно не може бути застосованим на практиці, оскільки далеко не завжди цілі нормотворцям бувають зафіксовані або досить конкретизовані для проведення подальшої формальної оцінки досягнутих результатів.

Підзвітність є ключовим принципом НГУ. Підзвітність досить широко трактував принцип, оскільки його зміст стосується не тільки державних органів, але також і приватних підприємств, організацій громадянського суспільства, які повинні бути підзвітні особам, інтереси яких вони представляють. При цьому, принцип підзвітності не може бути реалізований без принципів транспарентності і верховенства закону.

Принцип підзвітності в процедурі видання федеральними органами виконавчої влади НПА не реалізований.

Зазначені принципи складають основу концепції НГУ, яка пропонує нам ідеальну модель державного управління, яку складно повністю реалізувати на практиці. Реалізація окремих принципів НГУ частково забезпечується в нормативних правових актах, що регламентують правила підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації. Разом з тим, до повної реалізації ідеалу НГУ необхідно продовжувати прагнути.

Реалізація принципів НГУ повинна контролюватися в рамках спеціальних процедур, зокрема при проведенні різного роду експертиз як проектів нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади на стадії їх розробки, так і вже вступили в силу проектів нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади.

Ще не реалізовані принципи повинні служити орієнтиром при підготовці проектів нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади для розробників проектів нормативних правових актів і повинні бути враховані при вдосконаленні процедури підготовки та прийняття федеральними органами виконавчої влади проектів нормативних правових актів.

Бібліографія